სოციალური საბინაო ფონდის შექმნის სამართლებრივი ასპექტები (საკანონმდებლო მოწესრიგების კონცეფცია)
1.შესავალი
სოციალური საცხოვრისის თემა განსხვავებული შინაარსით და აქცენტებით მე-19 საუკუნის მეორე ნახევრიდან ექცევა საზოგადოების განსაკუთრებული ყურადღების არეალში, ხოლო მე-20 საუკუნის დასაწყისიდან ის ევროპის სახელმწიფოების ეროვნული პოლიტიკის მნიშვნელოვანი ელემენტი ხდება.
შეცვლილი მდგომარეობის მიუხედავად, საკითხი კვლავ არ კარგავს აქტუალობას: სახელმწიფოს მხარდაჭერა ადამიანთა რომელ კატეგორიას უნდა შეეხოს, რა ინსტრუმენტები შეიძლება იქნას გამოყენებული და რა როლი უნდა ჰქონდეს სახელმწიფოს თუ თავისუფალ ბაზარს არსებული პრობლემის გადაჭრაში.
თემა განსაკუთრებით აქტუალურია საქართველოში, სადაც არცერთ ზემოთაღნიშნულ საკითხზე სისტემური მიდგომები სახელმწიფოს არ გააჩნია.
2.რა არის სოციალური საბინაო ფონდი
სოციალური საბინაო ფონდი არის სახელმწიფოს აქტიური მონაწილეობით შექმნილი ხელმისაწვდომი საცხოვრებელი ფართი, რომელიც განკუთვნილია სპეციალური საჭიროების მქონე პირებისთვის. მათში მოიაზრება ისეთი ჯგუფები, რომელებსაც არ შეუძლიათ თავისუფალ საბაზრო პირობებში უზრუნველყონ მოთხოვნილება ღირსეულ საცხოვრებელზე.
ამ თვალსაზრისით, მხარდაჭერილი შეიძლება იყოს უსახლკაროები, ოჯახები, რომლებსაც არ აქვთ მაღალი შემოსავალი, ხანდაზმულები, შშმ პირები, სტუდენტები, ოჯახური ძალადობის მსხვერპლი ქალები, დევნილები, მარტოხელა დედები და სხვა. ისინი საჭიროებენ დახმარებას და სახელმწიფოს მხარდაჭერის გარეშე ვერ უზრუნველყოფენ საკუთარ მოთხოვნილებებს საცხოვრებელ სივრცეზე.
3.სიტუაცია გარდამავალ პერიოდში
საქართველოს საბჭოთა სახელმწიფოს ნგრევის და დამოუკიდებელ სახელმწიფოდ გამოცხადების შედეგად, ქვეყნის საბაზრო ეკონომიკაზე გადასვლის პროცესი აისახა მოსახლეობის საცხოვრისით უზრუნველყოფაზე.
სახელმწიფო ქონების პრივატიზაციის დადებით ეფექტებთან ერთად, მივიღეთ სახელმწიფო, რომელმაც სრულად მოიხსნა პასუხისმგებლობა მოსახლეობის საცხოვრებლით უზრუნველყოფაზე და ამ საჯარო ამოცანის გადაჭრის პასუხისმგებლობა ძირითადად გადასცა საზოგადოებას.
ამ პერიოდს დაემთხვა უსახლკარობის გამომწვევი ისეთი ფაქტორები, როგორიცაა მოსახლეობის ინტენსიური მიგრაცია ცენტრისკენ, ეკომიგრანტები, ავარიული საბინაო ფონდები, იძულებით გადაადგილებული პირები, ბინების მასობრივი დაკარგვა იპოთეკური სესხების, ლუდომანიისა და სხვა მიზეზების გამო.
აღნიშნული პრობლემების გადასაჭრელად და ქვეყანაში ხელმისაწვდომი სოციალური საბინაო ფონდის შესაქმნელად, დღემდე ვერ მოხერხდა ისეთი ქმედითი ნორმატიული მოწესრიგებისა და სახელმწიფო პოლიტიკის ჩამოყალიბება, რომელიც თანხვედრაში იქნებოდა ქვეყნის კონსტიტუციურ და საერთაშორისო სამართლებრივ დათქმებთან. უცხოური გამოცდილება აჩვენებს, რომ ზემოთაღნიშნულ პრობლემებთან გამკლავება და სახელმწიფოს პოზიტიური ვალდებულების შესრულება მდგრადი საბინაო ფონდის გარეშე შეუძლებელია.
4.ისევ რეფორმის მოლოდინში
ამ მიმართულებით არსებულ პრობლემებს თავად სახელმწიფოც აღიარებს. ღია მმართველობის პარტნიორობის (OGP) 2018-2019 წლების სამოქმედო გეგმით, საქართველოს მთავრობამ აღიარა პრობლემა. დოკუმენტში ერთმნიშვნელოვნად აღინიშნა, რომ „დღეს ქვეყანაში არ არსებობს უსახლკარობის პრობლემის დაძლევის ერთიანი ხედვა და სტრატეგია, რომელიც საფუძვლად დაედება ადგილობრივად პრობლემის ეტაპობრივ მოგვარებას“. შესაბამისად, საცხოვრისის პოლიტიკის დოკუმენტის შემუშავების ვადად 2020 წლის დეკემბერი განსაზღვრა. ამ მიზნით, 2019 წლის 12 აპრილს, შეიქმნა შესაბამისი სამთავრობო კომისია. თუმცა, კონკრეტული დოკუმენტის შესამუშავებლად, დღემდე რაიმე ქმედითი ნაბიჯები არ გადაუდგმულა, რომელსაც ეტაპობრივად უნდა აღმოეფხვრა ამ სფეროში არსებული ინსტიტუციური და ნორმატიული დეფიციტები.
- რეფორმის სამართლებრივი ჩარჩო
საქართველოში სოციალურ საბინაო ფონდთან დაკავშირებით ქმედითი პოლიტიკისა და ნორმატიული ბაზის შექმნის ვალდებულება, უპირველესად, კონსტიტუციური დათქმებიდან და საერთაშორისო კონვენციებიდან გამომდინარეობს.
საქართველოს კონსტიტუციის ახალი რედაქციის (2017 წ.) მე-5 მუხლის თანახმად, საქართველო არის სოციალური სახელმწიფო. სახელმწიფო ვალდებულია იზრუნოს ადამიანის ღირსეულ საცხოვრებელზე. ეს უკანასკნელი „საზოგადოებაში სოციალური სამართლიანობისა და სოციალური თანასწორობის“ ზრუნვის თაობაზე სახელმწიფოს პოზიტიური ვალდებულების ნაწილია, რომელიც მიმართულია სუსტებისა და შესაბამისი საჭიროების მქონე პირთა დაცვისაკენ.
ღირსეულ საცხოვრისზე ადამიანის უფლება აღიარებულია სხვადასხვა საერთაშორისო კონვენციებით, რომელიც წარმოადგენს საქართველოს სამართლებრივი სისტემის ნაწილს. მათ შორის, უპირველესია ისეთი ფუნდამენტური დოკუმენტები, როგორიცაა ადამიანის უფლებათა საყოველთაო დეკლარაცია (UDHR, 25-ე მუხლი) და ეკონომიკური, სოციალური და კულტურული უფლებების შესახებ საერთაშორისო პაქტი (ICESCR, მე-11 მუხლი).
ადამიანის უფლებათა საყოველთაო დეკლარაციის 25-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, „ყოველ ადამიანს აქვს უფლება, ჰქონდეს ცხოვრების ისეთი დონე (საკვების, ტანსაცმლის, ბინის, სამედიცინო მოვლისა და საჭირო სოციალური მომსახურების ჩათვლით), რომელიც აუცილებელია თავად მისი და მისი ოჯახის ჯანმრთელობისა და კეთილდღეობის შესანარჩუნებლად ...“.
„ეკონომიკური, სოციალური და კულტურული უფლებების შესახებ“ საერთაშორისო პაქტის მე-11 მუხლის თანახმად „წინამდებარე პაქტის მონაწილე სახელმწიფოები აღიარებენ თითოეული ადამიანის უფლებას, მას და მის ოჯახს ჰქონდეს ცხოვრების სათანადო დონე, შესაფერისი, კვების, ტანისამოსის და ბინის ჩათვლით; აგრეთვე უფლებას, განუწყვეტლივ იუმჯობესებდეს ცხოვრების პირობებს“.
- მოქმედი კანონმდებლობა (სამართლებრივი რეგულირების დეფიციტი)
საქართველოში არ არსებობს კანონმდებლობა, რომელიც თანხვედრაში იქნებოდა აღნიშნულ სახელმწიფოს კონსტიტუციურ ვალდებულებებთან და ადამიანის ძირითადი უფლებების ეფექტურ დაცვასთან.
საქართველოს ორგანული კანონი „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ ადგენს მუნიციპალიტეტების „შიშველ“ უფლებამოსილებას „უსახლკაროთა თავშესაფრით უზრუნველყოფისა და რეგისტრაციის“ თაობაზე. თუმცა, ამ უფლებამოსილების უკან არც ქმედითი მექანიზმები დგას და არც საკმარისი ფინანსები.
არც „სოციალური დახმარების შესახებ“ საქართველოს კანონი გვთავაზობს ამ მხრივ რაიმე სახის გამოსავალს. საკითხის სამართლებრივი მოწესრიგების დეფიციტი დაადასტურა კიდევაც 2018 წელს მიღებულმა სამშენებლო კოდექსმა, რომლის თანახმად, „სოციალური საცხოვრისის“ საკითხი განისაზღვრება საქართველოს შესაბამისი კანონმდებლობით.
- სამიზნე ჯგუფები („უსახლკარო“ ფართოგაგებით)
საბინაო ფონდის ერთ-ერთი პრინციპული საკითხია იმის გარკვევა, თუ ვის აქვს საცხოვრებლით უზრუნველყოფის მოთხოვნის უფლება. ვინ არის პირთა წრე, რომელსაც სახელმწიფო უნდა დაეხმაროს. როგორც ზემოთ აღინიშნა, ზოგადი დეფინიცია აქცენტს აკეთებს ისეთ ოჯახებზე, რომლებსაც არ შეუძლიათ ჩვეულებრივ საბაზრო პირობებში უზრუნველყონ საკუთარი მოთხოვნილება ღირსეულ საცხოვრებელ სივრცეზე.
თავად უსახლკარო პირი, ახალი საკანონმდებლო მოწესრიგების ფარგლებში, უნდა განიმარტოს ევროპის უსახლკარობისა და საცხოვრისის უქონლობის ტიპოლოგიის (ETHOS, https://www.feantsa.org/public/user/Resources/resources/ethospaper2006.pdf.pdf) შესაბამისად, რომელიც გვთავაზობს 4 კონცეპტუალურ და 13 ოპერაციულ კატეგორიას:
ჭერის არმქონე პირები - ეს ჯგუფი მოიცავს იმ პირებს, რომლებიც ცხოვრობენ ღია ცის ქვეშ;
სახლის არმქონე პირები - კატეგორია ძირითადად მოიცავს იმ პირებს, რომლებიც ცხოვრობენ მათთვის დროებით განკუთვნილ დაწესებულებაში. მაგ: უსახლკაროთა საცხოვრისში, ქალთა და ემიგრანტთა თავშესაფრებში, სხვა (პენიტენციურ, სამედიცინო, ბავშვთა) ინსტიტუციებში;
საფრთხის შემცველ/არასაიმედო გარემოში მცხოვრები პირები - კატეგორია, მათ შორის, მოიცავს იმ პირებს, რომლებიც ცხოვრობენ გამოსახლების საფრთხის ქვეშ. ასევე, დროებით ცხოვრობენ მეგობრებთან ან ნათესავებთან;
არასათანადო გარემოში მცხოვრები პირები - კატეგორია მოიცავს იმ პირებს, რომლებიც, მაგალითად, ცხოვრობენ საცხოვრისად გამოუსადეგარ კონსტრუქციებში ან არაკონვენციურ ნაგებობებში. ასევე, ცხოვრებისთვის გამოუსადეგარ ან/და გადატვირთულ სახლებში.
- მდგრადი საბინაო ფონდი
მხარდაჭერის კრიტერიუმებთან დაკავშირებული საკანონმდებლო მოწესრიგება უნდა ეფუძნებოდეს მდგრადობის პრინციპს, რომლის მიხედვითაც თანაბრად უნდა იქნას გათვალისწინებული ეკონომიკური, სოციალური და ეკოლოგიური წინაპირობები.
ამ თვალსაზრისით განსაკუთრებით გასათვალისწინებელია შემდეგი:
სოციალურად სტაბილური საცხოვრებელი სტრუქტურების შექმნა და შენარჩუნება;
დაბალანსებული ეკონომიკური, სოციალური და კულტურული პირობების უზრუნველყოფა;
საცხოვრებელი ფართების გონივრული განაწილება;
სამუშაო ადგილებზე, ინფრასტრუქტურაზე, განათლებაზე, ჯანდაცვაზე და ტრანსპორტზე მისაწვდომობა;
ბიუჯეტური/ხელმისაწვდომი საცხოვრებელი ფონდის შენარჩუნება;
საცხოვრებელ შენობებში და მის შემოგარენში მცხოვრები პირებისთვის ბარიერის გარეშე მშენებლობის მოთხოვნების უზრუნველყოფა (ხელმისაწვდომობა შშმ პირებისთვის);
ეკოლოგიური მოთხოვნების დაცვა, რესურსების დამზოგავი სამშენებლო მეთოდებისა და მასალის გამოყენება (ენერგოეფექტურობა და სხვა).
- მხარდაჭერის ღონისძიებათა იერარქია
საკანონმდებლო მოწესრიგებაში უნდა განისაზღვროს მხარდაჭერის სახეობათა იერარქიაც. უნდა დადგინდეს ცალკეული სახის სერვისებისთვის უპირატესობის მინიჭების პრინციპები. იერარქიის მოდელში ქირავნობის ან დროებითი საცხოვრებლის მხარდაჭერა არ უნდა იყოს უპირატესი, ვინაიდან, იგი არ ხასიათდება სტაბილურობით და ბენეფიციარს არ უქმნის სიმშვიდის განცდას. ასეთი ტიპის მხარდაჭერა შესაძლებელია გამოყენებული იქნას მხოლოდ უკიდურეს შემთხვევაში.
- საბინაო ფონდის შექმნის ცალკეული მექანიზმები
სოციალური საცხოვრებლით უზრუნველყოფა სახელმწიფოს ვალდებულებაა. თუმცა, ეს აპრიორში არ გულისხმობს, რომ ხელისფლება აუცილებლად იყოს პოლიტიკის ერთადერთი გამტარებელი. მთავრობას შეუძლია საცხოვრებლის პოლიტიკის შემუშავების საფუძველზე, გარკვეული საქმიანობის განხორციელებაზე პასუხისმგებლობები გადაანაწილოს როგორც ცენტრალურ და ადგილობრივ უწყებებს, ასევე საჯარო და კერძო სექტორს შორის.
ამ მიზნით, კანონპროექტში შეიძლება განისაზღვროს საჯარო და კერძო თანამშრომლობის (PPP) მოდელი, რომელიც ძლიერი ინსტრუმენტი გახდება სოციალური საბინაო ფონდის შექმნის თვალსაზრისით. იგი უნდა ეფუძნებოდეს საბაზრო მოდელს და ითვალისწინებდეს როგორც დეველოპერის, ისე სახელმწიფო უწყებების ინტერესებს. ასეთი თანამშრომლობა ძირითადად ხორციელდება მაშინ, როცა ადგილობრივი ხელისუფლება მშენებლობისათვის უსასყიდლოდ ან ძალიან დაბალ ფასად თმობს საკუთარი მიწის ნაკვეთს, ან ახორციელებს დაფინანსებას. თავის მხრივ, კონტრაქტორი სამშენებლო კომპანიები აკეთებენ ყველაფერს დაგეგმვიდან დაწყებული, მშენებლობით, საბინაო ფონდის გაქირავებითა და ბინების გაყიდვით დამთავრებული. მთავარია, რომ შენარჩუნდეს საერთო კეთილდღეობის მიზანი და საბინაო ფონდის ხელმისაწვდომობა.
სოციალური საბინაო ფონდის შექმნის ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი მექანიზმია დეველოპერის დავალდებულება. საკანონმდებლო რეგულირების დონეზე უნდა შეიქმნას ისეთი მექანიზმები, რომლითაც კერძო სამშენებლო კომპანია ვალდებული იქნება დათმოს ახლად აშენებული ბინების გარკვეული მოცულობა სოციალური საბინაო ფონდისთვის.
- საბინაო ფონდის ფინანსური უზრუნველყოფის მოდელები
სოციალური საბინაო ფონდის დაფინანსება შეიძლება უზრუნველყოფილი იყოს როგორც კერძო, ისე საჯარო ფინანსური ორგანიზაციების მიერ. უმეტესწილად, დამფინანსებელია მიმწოდებელი, რაც არ გამორიცხავს მოსარგებლის თანამონაწილეობას (მაგ, ქირის ან იაფი შესყიდვის შემთხვევაში).
საცხოვრებლის დაფინანსების მოდელი შეიძლება დაეფუძნოს საბინაო ფონდზე მოსახლეობის ხელმისაწვდომობის გაზრდის პრინციპებს. ამ უკანასკნელის მიზანია საცხოვრებელის ღირებულებასა და საჭიროების მქონე პირის შემოსავლებს შორის სხვაობა, რაც საცხოვრებელზე ხელმისაწვდომობის პრობლემას წარმოშობს.
ამ პრობლემის მოსაგვარებლად სახელმწიფო ახორციელებს აქტიურ ჩარევებს და ზრდის საცხოვრებელზე ხელმისაწვდომობას შემდეგი გზებით: ა) მშენებლობისთვის საჭირო რესურსების (მიწა, კაპიტალი) სუბსიდირება, რაც, თავის მხრივ, გამოიწვევს საცხოვრებლის ფასის ცვლილებას (მოახდინოს ე.წ. დეველოპერის მხრიდან სუბსიდირებას); ბ) მოსახლეობის გადამხდელუნარიანობის გაზრდა (განახორციელოს ე.წ. მოთხოვნის მხრიდან სუბსიდირება. მაგ., იაფის სესხებით და ა.შ.).
სხვადასხვა ქვეყანაში გვხვდება მიმწოდებლისა და მიმღების მხრიდან სუბსიდირების პროგრამების პარალელური გამოყენების პრაქტიკა. ამის მაგალითია აშშ, სადაც მიწოდების მხრიდან სუბსიდირებას დაბალშემოსავლიანთა საცხოვრებლის საგადასახადო კრედიტი, ხოლო მოთხოვნის მხრიდან სუბსიდირებას – საცხოვრებლის არჩევა წარმოადგენს. პირველი ითვალისწინებს ინვესტორების და დეველოპერების წახალისებას ხელმისაწვდომი საქირავნო საცხოვრებლის მშენებლობისთვის, ხოლო მეორე დაბალშემოსავლიან მოსახლეობას პირდაპირ უზრუნველყოფს ბინის ქირის დასაფარავი ვაუჩერით.
- დასკვნა
განვითარებულ ქვეყნებში, საცხოვრისთან დაკავშირებული საკითხები რეგულირდება სპეციალური კანონმდებლობით. ამ მხრივ, ყველაზე მნიშვნელოვანია კანონები, რომლებიც არეგულირებენ სოციალური საცხოვრისის დაფინანსებას და მასზე ხელმისაწვდომობას.
საქართველოში საბინაო ფონდის შექმნის საკითხის სამართლებრივი მოუწესრიგებლობა მრავალ პრობლემასთანაა დაკავშირებული. სამართლებრივ სახელმწიფოში კანონის უზენაესობას აქვს ორი ძირითადი კომპონენტი: კანონის უპირატესობა და კანონისმიერი დათქმა. ამ უკანასკნელის თანახმად, მმართველობითი ღონისძიება (საცხოვრებლით უზრუნველყოფა) მოითხოვს პირდაპირ საკანონმდებლო საფუძველს, რამეთუ ის დაკავშირებულია ძირითადი უფლებების დაცვის საკითხთან, შეიცავს თანასწორობის პრინციპის დარღვევის რისკებს და სახელმწიფო ბიუჯეტის არამიზნობრივი და არაეფექტური ხარჯვის საფრთხეებს.
კანონმდებლობით უნდა განისაზღვროს მდგრადი სოციალური საბინაო ფონდის მექანიზმები, მხარდაჭერის სახეები, დაფინანსების წყაროები/მოდელები, მხარდაჭერის იერარქია, საცხოვრებელზე ხელმისაწვდომობის მექანიზმები და სხვა (დეტალური კონცეფცია იხ. საქართველოს ღია საზოგადოების ფონდის მხარდაჭერით მომზადებული პოლიტიკის დოკუმენტი: ყალიჩავა, სოციალური საბინაო ფონდის შექმნის მექანიზმები - საკანონმდებლო მოწესრიგების კონცეფცია - https://osgf.ge).
კობა ყალიჩავა
ივანე ჯავახიშვილის სახელობის თბილისის სახელმწიფო უნივერისტეტის იურიდიული ფაკულტეტის პროფესორი
